发文单位：江苏省人民代表大会常务委员会
文 号：江苏省第十届人民代表大会常务委员会公告第125号
发布日期：2006-11-30
执行日期：2007-3-1
生效日期：1900-1-1
《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》已由江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2006年11月30日通过，现予公布，自2007年3月1日起施行。
2006年11月30日
江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例
（2006年11月30日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了预防和处理中小学生人身伤害事故，保护中小学生的合法权益，维护正常的教育教学秩序，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等 》及其有关的司法解释和《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教师法》等法规、法规中，而且都比较原则。2002年教育部出台了《学生伤害事故处理办法》，对学生伤害事故处理起到了一定的指导作用，但由于该办法适用全国各级各类学校，不少规定比较原则，而且未充分考虑到中小学生的特点，难以从根本上解决中小学生伤害事故的预防和处理问题。因此，为保护未成年学生合法的权益，明确社会各方对学生伤害事故的预防职责，合理界定伤害事故的责任，规范伤害事故处理程序和要求，为中小学生人身伤害事故预防与处理制定地方性法规，是必要的，也是紧迫的。
二、《条例（草案）》的起草过程
2003年，省人大将《江苏省中小学生在校伤害事故预防与处理条例》列入了五年立法规划。2005年年底，又将该项目确定为2006年的正式立法项目。省教育厅经过广泛调研，多次征求市、县教育局、学校及有关专家的意见，于2005年8月形成了《条例（初稿）》。其后，广泛征求有关部门和单位的意见，数次组织专家学者进行研究论证，对初稿作进一步的修改与完善，形成了《条例（送审稿）》，于2006年4月14日报送省政府。省政府法制办按程序将《条例（送审稿）》发省财政、建设、公安、文化、卫生、工商、质监以及省高级人民法院等8个部门和单位，13个设区的市人民政府，常熟、泰兴、新沂等10个县级人民政府，10所中小学校（含城市、农村，公办、民办）征求意见，同时，在《扬子晚报》、《金陵晚报》等媒体上公开了立法信息，征求公众意见。5月份，省政府法制办会同省教育厅在苏州和盐城召开了征求意见座谈会，6月初，省政府法制办与省教育厅赴浙江、上海进进了立法调研。在综合各地、各部门意见，以及吸收外省、市立法经验的基础上，根据有关法律、行政法规，结合我省实际，省政府法制办会同省教育厅对《条例（送审稿）》作了数次修改。6月19日，省政府法制办又专题召开座谈会，再一次征求相关部门的意见，进一步完善有关条款。2006年7月10日，省政府第69次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。
三、需要说明的几个问题
（一）关于条例的适用范围
《条例（草案）》第二条规定：本省行政区域内中小学生在学校教育教学活动期间的人身伤害事故的预防与处理，适用本条例。需要说明的是，由于我省初中毕业生可以通过中考进入职业技术学院学习，其修业年限为五年，毕业后取得大专文凭。这部分学生在高等职业技术学院的前三年接受的教育实际上属于中等职业教育，后二年才属于高等教育。因此，这部分学生在职业技术学院就读的前三年期间应当适用本条例。因此，《条例（草案）》第四十二条第（一）项将“中小学生”界定为：“在国家或者社会力量依法举办的全日制的小学、初中中学、高级中学、各类中等职业学校就读的受教育者和在其他学校全日制就读的中等教育阶段的受教育者。”从而将这部分学生也纳入了本条例的适用范围。
（二）关于学校与学生之间的法律关系
当前，就学校与学生之间的法律关系，社会上主要有两种观点：一种观点认为，未成年学生在校期间，学校与学生之间是监护与被监护关系，学校应该承担的是监护责任。另一种观点认为，依据教育法律的规定，学校与学生之间是教育与被教育、管理与被管理的关系，学校由此承担的是教育、管理责任。现有外省、市相关立法基本都采用第二种观点。因此，《条例（草案）》第四条规定：“学校在教育教学活动期间依法负有对学生进行安全教育、管理和保护的职责。学生父母或者其他监护人应当履行监护职责，并有义务配合学校落实有关安全管理制度和安全保护措施。”这样规定主要是考虑到监护职责是监护人的特定义务。我国民法通则规定了监护人的范围，学校不在未成年人的监护人范围之列，所以不应当承担对学生的监护职责。但学校应当按照《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国未成年人保护法》等法律、法规的规定，负有对学生进行教育、管理和保护的责任。
（三）关于学生伤害事故的预防
学校安全应当贯彻预防为主的原则，有效预防是解决学生伤害事故问题的最佳途径。《条例（草案）》第二章专门对各级人民政府及其有关部门、学校举办者、学校、学校教职员工、学生父母或者其他监护人以及为学校和学生提供服务或者设施设备的社会组织和个人，明确规定了预防责任。其中，为了充分发挥各部门对学校安全的监督管理职能，形成有效的监督管理体系，《条例（草案）》在第七条到第十一条中对教育、公安、卫生、规划、发展改革、国土资源、水利、建设、环保、文化、工商、城市管理、安全生产监督等部门的预防责任提出了具体要求。
（四）关于学生伤害事故的归责原则
《条例（草案）》确定学生伤害事故的归责原则为过错责任原则。这是我国民事法律中认定侵权责任的主要归责原则。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第160条规定：在幼儿园、学校生活、学习的无民事行为能力人，受到伤害或者给他人造成损害，单位有过错的，可以责令这些单位适当给予赔偿。《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第七条规定：对未成年人依法负有教育、管理、保护义务的学校、幼儿园或者其他教育机构，未尽职责范围内的相关义务致命未成年人遭受人身损害，或者未成年人致他人损害的，应当承担与其过错相应的赔偿责任。所以《条例（草案）》第十八规定：“学生伤害事故的责任，应当根据相关当事人的行为与损害后果之间的因果关系，依据过错责任原则确定。”同时，根据《民法通则》第一百三十二条有关公平责任的规定，《条例（草案）》第三十二条第二款规定：“当事人适当分担经济损失。”另外，《条例（草案）》还根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的有关规定，在第二十一条和第二十三条第二款规定了学校承担补充赔偿责任的情形。
（五）关于学校免责的规定
为了进一步明确学校的责任范围，保障学生伤害事故得到公正、合理的处理，维护学校的合法权益，《条例（草案）》第二十条规定，在特定情形下造成的学生伤害事故学校不承担法律责任。在立法调研的过程中，社会公众对该条规定的争论较多，主要集中在以下几点：一是关于第（一）项中的“自行上学、放学、离校、返校”如何理解的问题。这里所谓“自行”是指学生自己选择交通工具或者徒步上学、放学、离校、返校，学校校车接送或者通过学校组织、安排的其他交通方式上下学的除外。二是关于在放学、放假等时间学生自行滞留学校造成的伤害事故，学校该不该免责的问题。在调研中，各地对此反映的实际情况也比较复杂，我们认为，考虑到中小学生基本是未成年人，如果简单规定只要是在放学、放假后学生自行滞留学校，学校就可以一概不履行相应的管理、保护职责，是不妥当的。所以，《条例（草案）》规定，在放学、放假后学生自行滞留学校发生的伤害事故，学校行为并不无当的，学校才能免责。三是关于在体育活动或者竞赛活动中发生的伤害事故，学校该不该免责的问题。部分公众意见认为，不能免责。我们认为，学校按照国家课程标准和要求开展的体育等对抗性活动，是为了增强学生体质，提高学生的运动能力。如果学校开设的课程符合国家的标准和要求，而且在硬件安全和制度管理上并无不当，那么学校就可以不承担责任。
（六）关于赔偿经费的来源
对于发生学生伤害事故后学校承担的赔偿费用，目前，苏州市的做法是由政府出资为公办学校购买保险，其他省、市如北京、上海、浙江、广东等都已经通过地方立法的形式确立了这种制度。而省内其他地方公办学校基本是从现有教育事业经费或者学校非税收入中支付赔偿费，这在教育事业经费本就不充裕的情况下，加重了学校的负担，迫使不少学校为避免伤害事故的发生而停止开展一些对学生身心健康成长非常有益的活动，影响了素质教育的实施。因此，需要有效解决学校赔偿经费来源问题，建立合理的风险分担机制，让学校得以放手实施素质教育。从调研的情况看，建立校方责任险制度，既有助于受伤害学生能及时受偿，又减轻了学校的风险，使其能集中精力搞好教育教学工作。《条例（草案）》第三十六条规定：“学校的举办者应当为学校办理学生伤害事故校方责任保险，保险费用在学校公用经费中列支。当政府举办的学校依法应当承担的赔偿金额大于校方责任保险的赔偿金额时，其差额由地方财政给予适当补助。”
以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。
关于《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例（草案）》审查意见的报告
2006年7月24日在省十届人大常委会第二十四次会议上
省人大常委会教科文卫委员会
主任、副主任、秘书长、各位委员：
受主任会议委托，我委对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查，现将审查意见报告如下：
近年来因学生伤害事故而引起的人身伤害赔偿案件逐年增多，成为人们普遍关注的社会热点问题。这些事故引发了各种纠纷、诉讼，牵扯了学校和学生及其家庭的大量精力，在给学生及其家庭造成不幸的同时也影响了学校正常的教育教学秩序。因此，明确学校、家庭及社会各方面对中小学生安全应尽的职责，积极预防学生伤害事故的发生，正确处理好学校在学生伤害事故赔偿案件中所应承担的责任，对于公正、合理地保护学校、学生合法权益，鼓励学校丰富教育教学活动，积极推进素质教育，具有十分重要意义。虽然国家教育部在2002年颁布了《学生伤害事故处理办法》，对学生伤害事故的预防和处理作出了规范，但由于部门规章在司法实践中难以被直接引用，起不到应有的作用。因而近两年一些兄弟省市陆续以地方性法规的形式出台了处理学生伤害事故的条例，我省苏州市于2004年制定了预防和处理中小学生人身伤害事故的地方性法规，经过一年多的实践，取得了良好的效果，为省条例的制定积累了经验。目前江苏在校中小学生有1100万人，为了切实保障他们的生命安全，主动防范学生伤害事故的发生，妥善做好事故处理工作，依法维护学生和学校双方的合法权益，促进教育事业的健康发展，尽快出台《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》是非常必要的。这对于化解社会矛盾，促进社会主义和谐社会建设也具有重要的意义。
在《条例（草案）》的起草过程中，省政府有关部门做了大量的工作，我委也提前介入，在省内外开展了调查研究，广泛征求了各市人大常委会以及部分学校、学生家长和有关部门的意见。我委认为，提请本次会议审议的《条例（草案）》根据国家法律规定的原则，借鉴了兄弟省、市的立法经验，在总结我省实践的基础上，以预防事故发生为重点，对学生伤害事故的预防、责任认定、事故处理、赔偿等作出具体规定，具有较强的针对性和操作性，内容基本可行，但《条例（草案）》的有些内容还需要进一步补充完善，现提出以下建议：
由于近几年各地中小学布局调整力度比较大，为方便学生上学，不少学校特别是农村中小学校对家庭离校较远的学生实行了寄宿制。如何保障寄宿制学生尤其是低年级寄宿制学生住宿期间的安全，积极预防和妥善处理住宿期间出现的伤害事故，应当是条例规范的重要内容。虽然《条例（草案）》已将“寄宿制学生住宿期间”包括在“教育教学活动期间”中，纳入了条例的适用范围，但还缺乏相应的具体规定。建议根据寄宿学生管理的特点，适当增加有针对性的规范，使条例更加完善。
此外，《条例（草案）》中有一些文字表述还需要进一步斟酌修改。
以上报告，请予审议。
关于《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例（草案）》审议结果的报告
2006年11月27日在省十届人大常委会第二十七次会议上
省人大法制委员会副主任委员 刘克希
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
省十届人大常委会第二十四次会议对《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。委员们认为，全省中小学生近一千一百万，他们的人身安全牵动着千万个家庭，关系着社会的和谐与发展。为了有效预防和妥善处理中小学生人身伤害事故，保护中小学生的合法权益，维护正常的教育教学秩序，制定本条例十分必要。草案指导思想明确，结构合理，规范内容比较具体，有针对性和可操作性。同时，委员们也对草案提出了一些修改意见和建议。会后，省人大常委会法工委书面征求了省内有关市、县人大常委会和部分立法专家、人大代表的意见，同时根据委员建议和主任会议决定，在新华日报公布了草案全文向社会公开征求意见，并于10月27日召开立法听证会，直接听取社会各个方面和群众意见。省人大法制委会同省人大常委会教科文卫委、省教育厅赴苏州、常州等地进行了调研，还专门召开了有省、市、区三级法院同志参加的专题论证会，就草案有关问题进行了较深入的研究论证。11月15日，省人大法制委员会召开全体会议对草案进行了审议。现将审议结果报告如下：
一、关于中小学生人身伤害事故的预防
委员们普遍认为，明确预防职责，加强预防工作，防范学生伤害事故的发生是条例应当规范的重点，建议突出“预防为主”，对草案第二章的有关规定加以充实完善。根据委员们的意见和有关方面的意见，法制委员会建议对草案作以下几方面的修改：
（一）关于中小学生的安全教育。有的委员提出，对学校开展安全教育的规定要细化，要把这项工作纳入教育教学内容，形式要多样，学生家长也应当配合学校加强对学生的安全教育。因此，法制委员会建议：
1、草案修改稿第四条第二款增加学生父母或者其他监护人“对学生进行安全教育”职责的规定。
2、草案第十三条第一款增加学校应当“将安全教育纳入日常管理和教育教学活动”的内容。
3、增加一款作为草案修改稿第十三条第二款：“学校应当利用家长会等形式，指导学生父母或者其他监护人对学生进行安全教育和心理疏导，预防学生伤害事故的发生。”
（二）关于中小学生的校内安全保障。有的委员和地方提出，校园内是学生伤害事故的多发区域，也是预防工作的重点，明确和强化学校的预防职责是防止学生伤害事故发生的关键，要规范学校场地、设施的建设与使用，补充完善学校及其教职员工在活动组织、内部管理等方面的预防职责。因此，法制委员会建议：
1、增加一款作为草案修改稿第十二条第二款：“学校举办者和学校不得将操场等教学场地用于停放校外机动车辆，不得将校舍、场地以及其他教育教学设施和生活设施设备用于其他非教学用途。”
2、增加一项作为草案修改稿第十四条第四项，规范学校对选择实习单位和向学生提供设施、设备、物品和服务的经营者的审查义务。
3、将草案第十四条第九项修改、补充后作为第十一项，表述为：“建立学校门卫管理等内部安全保卫制度，由专职保安或者能够切实履行职责的人员担任门卫和其他保卫人员，对来访人员、出入校园的车辆，履行登记手续，对进入学校区域的来访人员和车辆加强管理”。
4、增加一款作为草案修改稿第十六条第二款：“学校教职员工在组织学生参加教育教学活动时，应当根据学生的年龄、认知能力和身心特点，进行安全教育。发现学生行为具有危险性或者学生遭受侵害时，应当及时告诫、制止，必要时，报告公安机关处理。”
5、在草案修改稿第十七条中增加了学校主动向学生家长了解学生身体健康情况的规定。
（三）关于中小学生的校外安全保障。有的委员、地方和群众提出，中小学生多是未成年人，自我防护和自我约束的能力比较弱，在上学、放学途中或者参加校外活动的过程中容易发生人身伤害事故。条例应通过规范社会各方面的职责，发挥社区志愿服务的作用，加大对中小学生的保护力度，预防伤害事故的发生。因此，法制委员会建议：
1、加强对接送学生的车辆的安全管理，增加一项作为草案修改稿第八条第（四）项：“加强对校车和其他接送学生的车辆的安全管理，取缔无牌无证、不符合安全标准的车辆，及时制止和查处客车超载以及载货汽车、三轮汽车、拖拉机搭载学生等交通违法行为”。
2、对草案第十一条进行修改，增加规定有关部门对相关违法行为的“查处”职责，同时明确“在校园周边两百米范围内”不得设立“限制未成年人进入的经营性文化娱乐场所”，以及“在学校门前及其两侧五十米范围内”不得“摆摊设点、堆放杂物”，以增强可操作性。
3、增加一条作为草案修改稿第十九条：“鼓励和支持有关单位和个人开展社区志愿服务活动，协助有关部门和学校履行学生伤害事故预防职责。”
4、增加一款作为草案修改稿第二十六条第二款：“医疗机构对受伤害学生应当及时组织抢救和治疗，不得以任何理由拒绝或者拖延。”
二、关于修改完善的其他内容
为了使条例的规定更加合理、完善，根据委员和各方面的意见，法制委员会建议对草案作以下几方面的修改：
（一）关于条例的适用范围。有的专家和群众提出，条例适用范围的规定过窄，对于学校负有管理责任的区域内发生的学生伤害事故都应当纳入条例的调整范围，同时建议幼儿园等教育机构发生的学生伤害事故也应参照本条例执行。因此，建议在草案第二条中增加“学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内”发生的学生伤害事故预防与处理的调整范围。同时，将草案第四十三条修改后作为草案修改稿第四十四条：“幼儿园中的儿童以及少年宫、少年业余体校等校外教育机构中的受教育者的伤害事故的预防与处理，参照本条例执行。”
（二）关于军事训练中学生伤害事故的预防。鉴于军事训练中学生伤害事故时有发生，目前对学生的军事训练安全防范还缺乏统一规范，有的地方和群众建议作出有针对性的规定。因此，增加一条作为草案修改稿第十五条：“教育行政部门应当制定学生军事训练规范和安全事故预防制度，明确训练的科目、形式、课时、教员、安全防范措施和安全责任，督促学校做好学生军事训练的安全保障工作。”“学校应当依据学生的生理、心理特点，合理安排军事训练的时间、科目和强度，采取有效的安全防护措施，保障学生的人身安全。”
（三）关于学校责任的承担。有的地方和专家提出，学校承担责任与否，依据的是其对学生伤害事故的发生是否存在过错。学校不承担法律责任，应以学校没有过错为前提。过错责任原则是本条例关于学生伤害事故责任认定的一般原则，而草案的部分条款表述不明确，不利于实际操作，有必要修改。因此，法制委员会建议：
1、为避免与其他条款重复，删去草案第二十条第二款，将第一款修改后作为草案修改稿第二十二条，明确学校不承担法律责任均以“行为并无不当”为前提。
2、将草案第二十一条删去，因为“学校教职员工实施的与其职务无关的个人行为”难以界定，缺乏可操作性。而且该规定容易成为学校推卸责任的理由，对于学生及其家长不公平。
3、草案第二十三条规定不明确，与其他条款规定的过错责任原则存在一定矛盾，且“相应的补充赔偿责任”难以操作。因此，建议将该条两款并为一款，修改后作为草案修改稿第二十四条：“因第三人侵权造成学生伤害事故，由第三人承担法律责任。学校有未尽职责范围内相关义务等过错的，应当在其能够制止或者防止损害的范围内承担补充赔偿责任。”
4、删去草案第三十二条第三款，因为该款与过错责任原则不符，在实践中易引发争议。
5、删去草案第三十四条第二款，因为该款没有上位法依据，实践中难以操作。
（四）关于学生伤害事故的调解处理。有的委员、家长提出，为了合理、及时、妥善地处理学生伤害事故，教育行政等部门在对学生伤害事故开展调解工作时，可以吸收学生家长代表和社会有关方面人员参与。因此，建议将草案第二十九条第一款修改后作为草案修改稿第三十条第一款，增加教育行政等部门“调解时可以邀请其他学生家长、法律专家、社区服务工作人员等社会有关方面人员参加，听取他们的建议、意见”的规定。
（五）关于校方责任险。有的委员和一些听证代表提出，校方责任保险制度是妥善处理中小学生人身伤害事故的重要保障措施，既解决了学校的后顾之忧，又保障了学生的合法权益，但草案对公办学校、民办学校区别规定似不公平，建议进一步研究。有的委员还提出，可以考虑由省财政统一支付保险费用。听证会上，也有一些听证代表提出，应当不分民办、公办学校而由省财政统一支付保险费用。经与省政府财政、教育等有关部门研究，建议将草案第三十六条第一款修改后作为草案修改稿第三十七条第一款：“政府应当组织学校办理学生伤害事故校方责任保险，保险费用由省财政安排专项资金统一支付。”
此外，对草案还作了部分文字、技术修改，并对有关条款的顺序作了相应调整。
法制委员会已按照上述修改意见提出草案修改稿，建议本次常委会会议审议后通过。
以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。